以变更决定为核心的复议决定体系更能彰显复议功能

　　□ 余凌云

　　2023年行政复议法修改的一个重要内容是“细化变更、确认违法等决定的适用情形,调整决定顺序,增加确认无效、责令履行行政协议等决定类型”,从而构建了以变更决定为核心的行政复议决定体系。这是一个可圈可点的巨大进步,更加贴切行政复议功能定位,行政复议也能够进一步避免程序空转,真正回应申请人诉求,实质化解行政争议,发挥出解决行政纠纷主渠道作用。

　　从理论上讲,行政复议建立在行政机关上下领导关系之上。复议机关作为上级领导机关,对行政行为的审查力度要远比法院深,而且,有权直接改变不适当的行政行为。而行政诉讼是司法权对行政权的监督,监督行政机关依法行使职权。在司法审查的深度上,法院却有所顾及,不能打破分权,以司法裁判直接代替行政决定,否则,法院就变成了行政机关的上级机关,抹去行政诉讼和行政复议之间的“楚界汉河”,司法权与行政权合二为一了。因此,“审得深”“变的多”,是行政复议和行政诉讼的重要区别。

　　但遗憾的是,这在以往历次行政复议立法中,包括行政复议条例(1990年)、行政复议法(1999年)、行政复议法实施条例(2007年),都未得到妥善处理。这或多或少影响了行政复议作用的充分发挥。在本次行政复议法修改中,这个问题得到充分重视,不仅调整了行政复议决定类型次序,建立了变更决定为核心的复议决定体系,还有意拉开与行政诉讼的审查层次,将“明显不当”改为“内容不适当”。

　　首先,“审得深”。行政复议法(1999年)第1条规定了行政复议的目的是“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”,然而,第28条却将“不当”进一步缩小为“明显不当”。同一部法律之内对审查深度却使用两个不同术语,已有不妥。但与行政诉讼法(1989年)第54条第(四)项规定的“显失公正”至少在用语上有区别。从文义解释上,“显失公正”似乎比“不当”“明显不当”要求高。“显失公正”是指实质违法,属于重大且明显的不公正。“不当”“明显不当”的外延应该更广,还包括一般意义上的显然不合理、不尽合理,尚未质变为违法。倘若如此,上述行文遣字姑且还算是体现了行政复议与行政诉讼之间的差异,但其实不然。当时行政复议立法参与者也是从实质违法意义上去阐述“明显不当”,比如,没有平等对待,与行政诉讼上的“显失公正”无实质不同。2014年行政诉讼法修改后,其中第70条第(六)项、第77条第1款又将先前的“显失公正”改为“明显不当”。至此,行政复议法和行政诉讼法在用词上的差别也不复存在。

　　2023年新修订的行政复议法注意到了上述无差别实为不妥,不再援用“明显不当”,回归了“内容适当”,与第1条“不当”保持一致。第63条第1款第(一)项规定,对于内容不适当的,可以变更。也就是说,不仅明显不当,就是一般不适当,复议机关都有权审查并作出变更决定。

　　这突破了以往在制度设计上仅将行政复议作为行政诉讼的配套制度,也打破了“能够复议的,就能诉讼。反之,亦然”之通常认识。现在,可以申请行政复议,不见得可以提起行政诉讼。新修订的行政复议法第10条规定才变得十分必要,有的放矢,对复议决定不服,要“依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼”。言下之意,只有对“明显不当”的行政行为,当事人才可以提起行政诉讼,对于一般意义上的“不适当”,复议决定就是终局决定了。

　　其次,“变的多”。从新修订的行政复议法第63条第1款规定看,对于事实清楚、证据确凿的,或者经过复议能够查清事实的,仅是未正确适用依据、内容不适当、理由不全面、不准确,允许复议机关直接作出变更决定。这显然比行政诉讼法(1989年)第54条第(四)项、行政诉讼法(2017年)第77条第1款规定的变更判决广得多。法院只能对“明显不当”的行政处罚决定,或者涉及对款额的确定、认定确有错误的行政决定判决变更。

　　因此,在救济方式上,行政复议与行政诉讼迥然不同。行政复议是建立在行政机关上下级关系之上。行政复议机关应当优先考虑变更决定,撤销并责令重做是例外。“能变,尽变。”与之相反,法院应当优先考虑判决撤销重做,判决变更只是例外。“能撤,先撤。”这体现了司法权对行政权的尊让,法院应当尊重行政机关的第一次判断,尽量不直接替代行政机关作出决定。

　　新修订的行政复议法第64条规定了撤销决定,理由与行政诉讼法(2017年)第70条规定的撤销判决差不多,包括主要事实不清、证据不足;违反法定程序;适用的依据不合法;超越职权或者滥用职权。但是,放到体系解释上,结合第63条变更决定,应该是在以下例外情形下,复议机关可以撤销并责令重做。第一,复议机关查明事实不清,且行政机关更有条件进一步查清事实。复议机关可以决定撤销,并责令行政机关重做。第二,复议机关查明程序违法,需要行政机关重新履行程序义务,复议机关可以决定撤销,责令行政机关重做。第三,必须由行政机关处理的事项,复议机关无法或不宜越俎代庖、亲力亲为,应当决定撤销、责令重做。比如,复议机关发现行政行为适用的依据不合法、超越职权或者滥用职权,但是,还是需要行政机关实质性处理有关问题,复议机关无法直接变更的,可以决定撤销并责令重做。

原文链接：http://wsjkw.nx.gov.cn/ztzl/wbpfxc/202401/t20240111_4413525.html
[免责声明] 本文来源于网络转载，仅供学习交流使用，不构成商业目的。版权归原作者所有，如涉及作品内容、版权和其它问题，请在30日内与本网联系，我们将在第一时间处理。